作者：王汝梅 魏晓芳 吕飞

作者单位：苏州科技大学建筑与城市规划学院

出版物：《城市观察》2025年第2期

以下为内容节选。

一、低空空间创新对传统规划的挑战

地面空间与低空空间的协同开发具有巨大的潜力，能够创造出远超单一空间利用的复合效益。然而这种立体化的空间开发模式也给传统规划带来了前所未有的挑战。特别是在低空空间领域涉及低空空域的开放、交通法规的制定以及安全保障等方面，目前尚缺乏成熟的管理体系和规范。

（一）规划用地层面：产城关系与用地需求的转变

传统城乡规划往往偏重地面建设，对低空空间的利用和规划考虑不足，尤其是对于低空交通走廊、停机坪和充电设施等基础设施的规划不足，可能导致低空经济发展与现有城市结构和土地利用规划发生冲突。随着低空应用场景的不断丰富，城市空间的功能面临转型，城市规划需重新审视产城关系，优化土地配置以适应新的用地需求。功能的高度融合、产业链的紧密联动以及人群需求的多元化，都推动了低空空间的发展，使城市逐步向融合城区的方向发展。新型产业如无人机制造、维护及运营等相关企业需要特定的空间配置，如试验场地、维修中心等。为满足低空活动的未来发展，可以考虑在商业区、居住区或工业区设置无人机起降点和服务站，在满足基本需求的基础上提供物流配送服务。城市绿地和开放空间在保持原有生态价值和社会功能的同时，也可以设置临时无人机停靠点及相关充电设施，发挥支撑低空飞行活动的功能（图1）。

（二）功能布局层面：新兴产业集聚与公共服务体系重构 

低空经济的发展依托于城市资源，通过满 足市场需求并利用城市自身优势扩展产业链， 促进无人机及相关产业在技术条件优越的地区集聚，形成经济增长的新动力。低空产业的创新发展有助于促进城市多模式交通枢纽的建设，从而提升资源流动效率，可以有效地解决“最后一公里”的物流挑战。未来城市规划和建设需要考虑当前产业发展阶段以及生产要素对城市空间布局的需求，从而有效地引导创新生产要素形成产业集群。然而，当前我国在低空经济配套基础设施建设方面尚缺乏统一标准与共享机制，面临频谱资源管理、网络资源配置、空域资源监管及空域容量等多重挑战 。需要建立完善的新型空管系统，整合天气预测、空中交通流管理、动态空域管理和低空智联网等智慧空管技术，以应对高密度、大流量、异质化的低空飞行场景。

（三）空间使用权限层面：人机交互的新治理规则 

随着无人机和 eVTOL等新型航空器在城市密集区域的逐渐普及，相关安全、隐私和环境问题日益突出。例如，在城市内部空间有限且环境复杂的情况下，无人机飞行面临着碰撞、失控和货物掉落等安全风险；无人机在运行过程中产生的噪声可能对居民生活造成干扰，引发扰民和社会矛盾；此外，无人机携带摄像头可能会影响个人隐私及数据安全。当前，物业管理对小区内进入的无人机缺乏有效的管控措施，增加了安全隐患 。因此，随着低空飞行器数量的增加，碰撞风险、隐私侵犯及噪声污染等问题亟待引起重视，并采取有效措施加以规制。在制定人机交互的治理规则时，应广泛征求公众意见，增强社区参与感，提高社会对低空经济发展的接受度和支持率。传统的空域管理规则需要适应这些新的参与者，除了涉及技术层面的适航审定和空域准入的考虑，还涉及法律层面的责任界定、隐私保护和数据安全的考虑。政府需在政策和立法上提供支持，包括制定清晰的飞行规则、适航要求以及运营标准，以精细化管理促进低空经济的高质量发展（图1）。

二、低空经济趋势下未来城市规划导向思考

低空经济应用场景空地衔接紧密，具有“低空飞行，地面应用”的特点。这种“空中+地面”的新型经济形态，要求地面物理空间做出相应的响应。作为多元要素融合的产物，低空经济深刻重塑了经济和社会结构，对国家治理提出了新的挑战和要求 。城市规划在这一发展趋势下面临的挑战，不仅是技术层面的更新，更是对城市发展逻辑的深度重构，需要构建一个多维度、互动性强、响应迅速的规划体系。在未来的城市空间规划和建筑设计中，有必要为低空经济的民用化普及、应用场景落地预留一定的发展空间，为各类低空飞行器多元化应用提供空间保障。 

（一）国土空间与空域协同规划策略 

未来城市规划应充分考虑国家空域基础分类，优化低空空域的利用。根据空域的分类和使用规则，科学划定低空经济活动的空间范围，在非管制空域（如 G 类和 W 类），避开管制空域和敏感区域规划低空活动的飞行区域，确保飞行安全和效率。在此基础上，合理布局低空活动相关的基础设施用地，确保低空资源与地面空间的协同发展。 

在国土空间规划的“五级三类”体系中，各级规划应根据自身定位和职责，积极响应低空经济的发展需求（图2）。国家级和省级规划侧重于战略性安排，将低空经济纳入国土空间开发保护的总体格局，明确其在全国和省域范围内的布局原则和重点区域。市县级和乡镇级规划则需细化落实，明确低空经济项目的用地布局、空域使用规则以及相关配套设施的空间需求。注重引领创新产业的空间布局，满足新兴产业的土地需求，强化规划的实施性和可操作性。在规划类型上，总体规划应统筹考虑低空经济对空间的需求，详细规划则需明确具体地块的用途和开发强度，为低空经济项目提供精准的空间保障。相关专项规划应加强部门间的协同合作，如交通、通信等部门，共同推进低空经济基础设施的建设。

（二）多维规划与弹性用地协同策略 

随着低空经济的快速发展，城市规划亟须从多维视角出发，以功能为导向，动态调整城市空间布局，打造复合功能的城市地块。相关政府部门应充分考量低空经济带来的机遇与挑战，为适应低空经济的立体化发展需求，需建立空域—土地协同规划机制，划定“低空经济复合功能区”，将空中走廊与地面功能深度耦合，实现空域资源与土地资源的双向赋能。同时，低空交通应纳入整体交通规划体系，实现从二维平面向三维立体空间的扩展。系统性规划空中交通路径、无人机起降点及空中走廊，并注重与地面交通、公共交通等传统方式的协调与整合，确保多维度交通网络的高效衔接与运作 。依托数字孪生平台实时监测低空活动数据，建立用地需求预测模型，动态优化土地供给方案。此外，制定低空设施安全缓冲标准（如噪声控制区），探索“空域使用权交易”机制，平衡土地所有者、运营商与公众权益，确保弹性用地的可持续性。实现“以地促空、以空带地”的协同发展，为低空经济提供适配的空间载体，推动城市功能与新兴产业的深度融合。 

（三）前瞻性引导低空产业空间布局 

低空经济的发展涉及区域间的协同，通过资源共享、优势互补、市场一体化等方式，推动区域经济的整体发展。地方政府应特别关注首位城市的创新要素集聚，并积极强化中心城市的集聚效应、规模效应、溢出效应，进而带动区域科技创新水平的提高。首先，要注重区域协同，推进数字基础设施建设，构建区域通用机场/垂直起降场网络，实现低空飞行区域性互联互通，呈现区域低空经济形态。其次，注重跨区域产业协同治理的合作机制构建，形成针对跨区域科技创新合作的多层级多尺度区域规划，通过促进不同地区间的协作，建立跨区域产业合作平台，为企业提供展示和交流的机会，从而加强产业链上下游的紧密合作，实现资源共享与互利共赢。最后，应注重低空经济与区域社会经济发展的深度融合，扩大“低空+综合服务”等多领域场景应用，发展城市空中交通、低空物流配送、航空运动和旅游等运营产业，打造“低空+”新型业态。通过创新思维和技术手段，推动低空经济在旅游观光、环境监测、农业植保等多方面的广泛应用，为区域经济社会发展注入新动力。 

（四）以人为本的空间治理能力提升 

随着低空技术的进步和应用范围的扩展，合理规划低空资源、确保飞行安全与效率、保护个人隐私及数据安全成为亟待解决的问题。未来城市应当是技术理性回归人本需求的城市，以满足人的实际需求为导向，实现城市空间资源的有效配置。地方政府需立足区域经济社会发展实际需求，以“需求牵引、适度超前”的原则，科学规划低空资源供给规模与结构，建立动态优化机制，满足多层次应用需求。在此基础上，应构建涵盖法规标准、技术研发、风险防控、公众沟通的低空综合治理体系，通过搭建政产学研协作平台，平衡技术创新速度与社会接受度，防范技术伦理与空域安全风险。在治理层面，制定统一技术标准与准入规则，重点开发高附加值低空服务产品。通过实施公众科普计划以及组织举办低空科技展览、航空文化节、无人机竞赛等活动，全面展示低空科技的最新成果和应用场景。此外，借助新媒体平台广泛传播低空技术应用案例，进一步增强民众对无人机、 eVTOL 飞行器等新兴业态的认知，提升社区参与感，进而提高社会对低空科技和低空经济发展的支持率。 

低空经济的发展与低空要素的供给密切相关，要发展低空产业，就需要有相应的低空空域资源支持（图3）。首先，建立空域使用的合法性边界。通过立法明确无人机及低空飞行器的地理围栏禁区与数据采集红线，明确界定无人机操作范围和使用目的，防止非法数据收集，保障个人隐私权。其次，基于区域发展需求对区域内的低空空域进行划设。最后，为每个可标识的空域的权限、使用时限等属性进行明确的权限界定。权限主体方面，区分政府（应急救援）、企业（物流配送）、个人（休闲航拍）等的使用资质；时段配置方面，工作日优先保障工商业应用，节假日向文旅项目倾斜，夜间采取噪声控制措施，呵护城市居民的“宁静权”。

三、结论与展望 

低空经济以其广泛的应用场景和巨大的发展潜力，成为推动现代经济社会发展的新兴力量。这些变化将影响城市现有的产城空间格局和功能区的分布。

低空经济的崛起推动了城市空间组织向立体化、功能复合化与产业集聚化方向发展，但同时也为当前城市规划带来了诸多挑战。在未来的城市空间规划中，应考虑构建城市复合功能地块，以提高土地利用效率并满足低空经济带来的多样化需求。此外，需注重低空经济与区域社会经济发展的深度融合，促进技术创新与社会接受度之间的平衡发展。低空经济的发展不仅是技术和管理层面的问题，也涉及社会层面的问题，最终将会落位到城市空间，影响城市规划。如何协调低空空域与城市物理空间的关系，如何根据区域特色实现低空空域的差异化发展，以及如何深度融合地面空间、低空空域、临近空间与硅基空间，实现人类发展的创新模式，这些问题都将在很大程度上影响未来城市空间的发展，需要相关领域的专家持续关注研究。立足存量空间优化利用，前瞻布局空间发展前沿，为中国现代化新征程探寻新的空间发展驱动力量，是中国空间发展实践一以贯之的价值追求。

来源：城市观察