“十五五”时期我国数字经济发展现实挑战、目标路径及制度创新

作者简介：费太安，国家信息中心研究员。

数字经济正在突破时空局限和产业界限，加速向经济社会各领域广泛渗透和覆盖，成为经济发展新引擎。“十四五”时期，党中央、国务院作出一系列战略部署，出台一批重大政策，推动我国数字经济发展取得显著成就，为经济社会高质量发展注入强劲动能。“十五五”时期，需进一步释放数字经济对经济社会高质量发展的战略支撑效能，构筑国家竞争新优势。

一、我国数字经济发展取得显著成效

（一）数字产业化量质齐升

数字产业是数字经济的核心产业和发展基础，其相关产业主要包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业和数字要素驱动业。2023年数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到9.9%，数字经济核心产业企业法人单位达291.6万个，实现营业收入48.4万亿元，占全部二、三产业企业法人单位营业收入的比重为10.9%。以数字产品制造、服务和应用为代表的数字产品制造业规模稳步扩大，发展质量不断提升。根据第五次全国经济普查数据，2023年全国共有数字产品制造业企业法人单位26.2万个，占数字经济核心产业企业总数的9%，营业收入20.5万亿元，占比42.3%；数字技术应用业企业法人单位143万个，占比49%，营业收入14万亿元，占比29%。数字产品制造业经济体量大，数字技术应用业企业数量多，体现出我国数字产品制造业的规模优势和数字技术应用业的发展活力。

 （二）产业数字化转型扩面增效

产业数字化是数字经济与实体经济深度融合的集中体现。近年来，通过应用云计算、物联网、人工智能和工业互联网等数字技术，推动了产业转型升级和生产效率提升。根据第五次全国经济普查数据，2023年47%的规模以上企业应用了云计算、物联网、人工智能和工业互联网等数字技术。其中，第二产业中54.1%的规模以上企业应用了数字技术，第三产业中41.5%的规模以上企业应用了数字技术。2024年，我国工业机器人装机量占全球比重超过50%，工业互联网实现了工业大类全覆盖，培育了421家国家级智能制造示范工厂，累计建成62家“灯塔工厂”，占全球总数的40%。数字技术赋能制造业企业优化升级，大飞机、新能源汽车、高速动车组等领域示范工厂的产品研发周期缩短了约30%，生产效率同步提升了近30%。同时，服务业数字化扩面提质，我国已连续11年成为全球第一大网络零售市场。农业数字化稳步推进，农业科技进步贡献率和农村网络零售额都不断取得新突破。

（三）数字基础设施扩容提速

数字基础设施不仅是数字经济发展的基石，也是推动各领域数字化转型的重要支撑。近些年，网络基础设施进入提速升级新阶段。截至2024年末，全国光缆线路总长度达7288万公里，累计建成5G基站425.1万个，具备千兆服务能力的10G PON端口达2820万个，建成千兆城市207个，实现县县通千兆、乡乡通5G，90%以上的行政村实现5G网络覆盖。“十四五”时期，算力资源一体化布局统筹推进，“东数西算”工程有效实施，算力中心布局得以统筹，综合算力基础设施体系初步成型。目前，在用算力中心机架总规模超过900万标准机架，算力总规模达到280 EFLOPS。人工智能大模型技术取得新突破，模型能力建设和细分场景应用快速推进。

（四）数字经济制度逐渐形成

一是统筹管理、协调发展的数据管理体制机制逐渐形成。作为专门的数据管理机构，国家数据局正式组建，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已完成数据管理机构组建，全国多地数据集团加速筹建，从中央到地方已建立上下联动、横向协同的数据工作管理体系。二是数据要素市场化改革目标进一步明确。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，指明了我国数据要素市场建设的发展方向。2024年1月，国家数据局等17个部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，提出数据要素发展总体目标和12项“数据要素×”任务，推动数据要素发挥乘数效应，赋能经济社会发展。三是公共数据资源开发利用“1 + 3”政策体系初步形成。2024年9月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》发布，2025年国家发展改革委、国家数据局印发《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》三份文件，正式构建起“1 + 3”政策体系，为开发利用公共数据资源、引领带动各类数据资源融合应用提供了重要的政策保障和工作指引。同时，相关行业部门围绕数据要素市场建设、大数据产业发展、公共数据共享开放等领域出台多份文件，行业配套政策不断完善。

（五）数字经济国际合作取得新进展

数字贸易增长势头强劲。2023年，我国跨境电商进出口总额达2.38万亿元，占全国货物贸易进出口总值的5.7%。数字服务进出口总值达3666亿美元，出口占全球比例达到4.9%。我国积极推进高水平对外开放，在积极对接高标准国际经贸规则的基础上，主动探索数字贸易改革创新发展，并在数字经济领域为外国投资者营造了更加优化的投资与营商环境。在帮助贸易伙伴国改善数字基础设施方面，中国为亚非国家援建了大量通信、互联网、电子政务、智能交通、卫星等方面的基础设施。截至2023年底，已建设超190套跨境陆缆系统。数字支付系统在参与共建“一带一路”国家得到广泛应用。中国为131个共建国家开通了银联卡业务和银联移动支付功能，为国际贸易提供了更为便捷的支付方式。在积极参与全球数字治理方面，中国已与20个国家签署了关于加强“数字丝路”建设合作的谅解备忘录，为相关国家对接发展战略、加强政策协同、推动企业间务实合作搭建了平台。同时，联合有关国家发起《全球数据安全倡议》《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》等，进一步深化了我国在数字经济领域的国际合作。

二、我国数字经济发展面临的现实挑战

当前，数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。面向“十五五”，我国在大数据、人工智能等领域进行前瞻性布局，是抓住新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，也是建设现代化产业体系的必然要求，更是推进新型工业化的关键路径。然而，我国数字经济在关键技术、制度体系及协调发展方面仍面临较大挑战。

（一）数字经济关键技术领域创新能力不足

在操作系统、工业软件、高端芯片、基础材料等领域，我国的技术研发和工艺制造水平仍落后于国际先进水平。原创性、颠覆性技术储备不足，生成式人工智能技术创新及生态构建能力与国际领先水平仍存在差距。算法和算力需要持续提升处理效率、准确性和智能化水平，关键技术领域仍有很大的发展空间，优质数据瓶颈也有待突破。集成电路等产业的技术短板制约了产业链的延伸发展，我国与集成电路相关的生产、制造技术与发达国家相比存在一定差距。此外，在工业制造、仿真测试、开发设计等方面，一些关键核心技术仍有不足，制约了数字技术对实体经济的赋能作用。

（二）数字经济治理制度体系尚不健全

一是支持制度。数字经济核心技术攻关方面，科技、产业、人才一体化支撑体系还不完善。随着数字经济与实体经济深度融合的加速推进，既有的标准体系等管理规范难以适应新的商业模式创新要求。数据等无形资产价值缺乏科学评估体系，企业在数字化转型方面存在内生动力不足、转型路径不清晰等问题，制约了数实融合的深入推进。部分法律法规缺乏前瞻性与灵活性，难以为技术、市场的高速迭代建立有效的治理机制。二是协同制度。数字经济在快速发展的同时，区域、城乡、人群中数字化发展差异较大，在制度上需要建立更加有利于数字经济协同发展的体制机制。数字基础设施是数字经济的高速公路，但当前存在区域分布不均、协同性不足等问题。不同类型企业在数实融合方面差异较大，中小企业数字化转型相对滞后。数字经济全国统一大市场有待完善，数字鸿沟亟待弥合。三是激励制度。与数据开发和流通相适应的财税制度，即数据财政制度亟待研究和构建。同时，需要针对数字经济市场参与主体建立相应的激励机制，使数据持有者能够在数据开发、开放、流通和应用过程中获利，为数据的开发利用构建内生发展机制。四是生态制度。要进一步健全反垄断制度，以遏制企业利用市场和技术优势造成的要素流动壁垒、算法偏见、算法垄断等问题。平台经济治理制度需要进一步完善，使之充分激发活力、规范运营、保护劳动者权益等。在数字技术广泛应用于实体经济的进程中，涉及企业、个人等经济主体的数据泄露、数据侵权、网络攻击、主体责任界定不清晰等问题时有发生，这些对数字生态系统发展形成掣肘。

（三）数字经济发展的协调性亟需加强

数字经济发展协调性不足，严重制约了其对区域经济发展的牵引与带动效能。不同地区之间的发展差异，催生了显著的“数字鸿沟”。部分地区在产业数字化、数字产业化投入方面存在明显短板，尚未充分激活竞争新优势，难以释放数字经济强劲动力。2023年，我国东部、中部、西部和东北四个区域数字经济核心产业企业法人单位数量占全国的比重分别是62.2%、20.2%、13.6%、4.0%。城乡之间、产业之间，数字经济发展同样存在较大不平衡。受基础设施、投资偏好以及应用场景等多方面因素的限制，县域数字化基础设施不完善且分布不均衡，农业生产经营的数字化基础设施建设相对滞后，生产领域尤其是农业的数字化渗透率相对较低，难以充分享受数字化带来的红利。同时，发达地区凭借其丰富的经济科技资源，对高技能人才形成了强大的虹吸效应，导致数字人才在各地分布不均，进一步加剧了区域发展差距。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家的关键时期，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。推动高质量发展面临的突出问题，依然是发展不平衡不充分。国家要实现真正的现代化，缩小区域发展差距是必由之路。数字经济凭借其独特的优势，在推动资源、技术、市场和产业优势的充分发挥方面具有巨大潜力，能够促进先富地区带动后富地区，实现城乡融合和区域协调发展。此外，数据在提升公共服务精准度、社会治理精细度以及社会资源利用度方面发挥着不可替代的重要作用。提高数字经济发展成果的共享范围和程度，能够为缓解经济发展不平衡不充分问题提供可行方案。面向“十五五”时期，我国数字经济发展需将协调性置于重要位置，从明确的发展需求出发，并以此为牵引，让数字经济在区域协调发展中发挥更大的作用，助力我国实现全面现代化的宏伟目标。

三、“十五五”时期数字经济发展目标、路径及制度保障

（一）发展目标

“十五五”时期，我国数字经济将保持较快增长，引领经济高质量发展的态势将更加显著。数字经济核心产业增加值占GDP的比重从“十三五”时期的7.8%提升至“十四五”时期的超10%，预计“十五五”时期将继续保持高于GDP的增速，到2030年，核心产业增加值占GDP的比重有望进一步提升至15%以上。数字经济将呈现创新力更强、结构更优、规模更大的发展态势。农业、工业等领域的数字经济渗透率将快速提升，三次产业（农业、工业、服务业）的数字经济渗透率有望从当前的10%、30%、50%分别提升至20%、40%、60%。数字经济高质量发展，将为推进新型工业化、建设现代化产业体系以及促进人的全面发展提供广阔的市场空间。

“十五五”时期，数字经济发展将坚持规模与质量并重，更加注重发挥数字经济对经济高质量发展的牵引和推动作用，同时强化其在培育增长新动能和促进共同富裕方面的积极作用。具体而言，需深化数字经济与新型城镇化的协同发展、互动融合，以数字经济赋能新型城镇化高质量发展。促进数字技术与实体经济的深度融合，全面赋能千行百业，加速创造和积累社会财富。依托数字技术的高渗透性，促进网络、平台、数据等要素赋能产业发展，推动城乡资源共享化、就业机会多样化、区域发展协同化，构建更加有效的发展成果共享机制。

（二）发展路径

1.强化核心技术攻关和应用，协同推进数字产业化和产业数字化。新一轮科技革命和产业变革正处于加速突破的关键阶段，我国需聚焦关键技术领域进行攻关，加快数字产业化和产业数字化协同发展。具体而言：一是加强技术研发，聚焦芯片、操作系统、工业软件等“卡脖子”领域，鼓励产学研用协同创新，要在相关领域实现相应技术突破。二是完善算力基础设施，建设全国一体化算力体系，推进“东数西算”工程，促进边缘计算与云网深度融合，提升算力资源的统筹调度能力。三是以数据要素价值显性化和市场化为目标，推进数据要素协同优化、复用增效、融合创新，不断释放数据要素乘数效应。鼓励地方和行业企业在数据工作方面积极探索。推动跨行业数据融合应用，加快数据产业发展。完善数据要素包容审慎监管规则，稳定市场预期。四是大力发展数字经济核心产业。聚焦数字产业化战略前沿，重点布局人工智能、高端工业软件、先进计算、新型电子材料等数字产业。依托物联网、区块链、云计算等数智技术形成的泛在网络，打造数字产业集群。五是推进数实融合纵深发展，以“人工智能+”为核心，深化数字技术对传统产业进行全方位、全链条改造，推动制造业、服务业、农业等产业数字化，培育更多新模式、新业态、新产业。

2.缩小区域数字鸿沟，推动区域协调发展。加强数字经济协同发展的顶层设计，在数字基础设施布局上适当向中西部地区倾斜，充分发挥数字经济对中西部等欠发达地区经济社会发展的牵引带动作用。具体而言：一是优化基础设施布局，深化“东数西算”工程，将东部非实时算力需求有序引导至西部，优化数据中心分布，利用西部绿电资源降低算力成本，同时带动西部数字产业集群发展。二是完善资金支持机制，研究设立区域协调发展基金，专项支持中西部数字基础设施建设，缩小区域间数字基建差距。三是构建全国统一大市场。以数字大市场发展为契机，推动全国统一大市场建设，破除要素流动壁垒，减少数字歧视、数字垄断等问题，促进数据、技术、资本等要素自由流动。四是创新区域合作模式，鼓励数字经济与“飞地经济”结合，推动技术、资本与市场资源跨区域高效配置。五是推动产业梯度转移，支持东部数字经济产业链向中西部延伸，共建数字经济产业园区，充分发挥数字溢出效应，实现先发地区带动后发地区协调发展。

3.赋能乡村振兴，推动城乡融合发展。利用数字经济赋能乡村振兴，缩小城乡尤其是中西部地区城乡发展差距，是解决城乡发展不平衡不充分问题的重要契机。具体而言：一是推进农村数字基础设施升级，重点提升偏远地区网络覆盖广度和数字化应用水平，为农村发展提供坚实支撑。二是发展数字普惠金融，依托大数据技术评估农户信用，为农户提供小额贷款支持，降低融资门槛和成本，助力农村产业发展。三是推广智慧农业技术，用数字技术改造传统农林牧副渔业，推动数字化技术深度融入农产品种植养殖、加工、流通、销售等环节，整合分散的农产品价值链条，提升农业附加值。四是培育数字新业态，推动电商等数字新业态与特色农产品、民族特色村镇、古村落文化等农业农村资源深度融合，提升农产品商品化率和品牌价值，拓宽销售渠道，带动农村居民增收致富。

4.提升数字素养，保障弱势群体共享数字红利。数字素养与技能建设，事关国民素质提升和人的全面发展，也关乎我国经济社会数字化转型与共同富裕目标的实现。需兼顾全面覆盖与重点突破，优化投入与收益的平衡机制，建立全民主动学习、快速提升、可持续的常态化数字素养提升体系。具体而言：一是建设开放共享的数字资源体系，建立开放共享的数字图书馆、博物馆等数字资源平台，为公众提供便捷的数字化学习与工作环境，促进知识普惠。二是完善全民数字教育体系，将数字技能培训纳入中小学、社区及老年教育课程体系，开发适老化、无障碍数字工具与资源，满足不同群体的学习需求。三是开展重点群体数字技能培训。针对农民工、残疾人等弱势群体，开展数字技能公益培训试点，在财政支农项目中划拨专项经费，提供智慧农业、电商运营等实用课程，助力其就业创业。四是引导多元主体参与数字技能培训，在各类技能人才培养中，鼓励企业、社会组织等多元主体加强对数字技能的培训投入，形成全社会共同参与的良好氛围。五是推动数字技术与设施向偏远地区延伸，加大财政资金投入，保障偏远地区数字基础设施建设和数字资源供给，降低弱势群体获取数字服务的成本，缩小数字鸿沟。

5.数字普惠利民，推动公共服务均等化。建设普惠共享的公共服务体系，是积极应对人口负增长以及人口结构少子化、老龄化负面影响的重要途径。具体而言：一是基于互联网构建超大规模、高速有序的数字教育资源共享平台，打破区域、城乡、学校之间的教育空间阻隔与发展水平差异，实现优质师资、课程等资源的广泛共享。二是完善医疗网络建设。建设覆盖省市县乡村的医疗网络，在远程医疗保健应用、人工智能辅助诊断推广、可穿戴医疗设备开发等领域不断取得新进展，提升基层医疗服务能力。三是优化智慧养老服务，构建社区养老服务信息平台，完善智慧养老服务体系，以适应老龄化社会对家庭照护数字化和智能辅助设备（如人形机器人）的需求，提高养老服务响应速度和服务质量。四是推进社保数字化。依托全国一体化政务服务平台，加快推进社保数字化，实现社保、就业、助残等相关服务“一网通办”，提升政务服务效率。五是健全新就业形态保障体系，完善平台经济劳动者权益保护机制，逐步将外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者纳入社保体系，保障其合法权益。要以增进人民福祉为出发点和落脚点，持续推进数字普惠利民，不断缩小区域、城乡、群体间基本公共服务差距，促进社会公平与和谐发展。

（三）制度保障

1.健全促进核心技术创新体制机制。一是健全促进实数深度融合的体制机制。以科技、金融、产业良性循环为目标，超前谋划数字前沿技术的科研攻关方向与任务，构建多元化基础前沿研究投入体系。加快科研成果的产业化应用，完善系统化的科技成果转化路径，协同推进实数深度融合。二是健全科技教育人才一体化发展体制机制。以科技教育人才一体化发展为导向，围绕基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加大基础学科人才培养投入力度，培养国家战略人才、领军人才和急需紧缺创新人才，为数字技术创新发展提供人才支撑。三是健全市场需求导向的技术研发应用体制机制。市场需求是推动技术创新的原动力。建立市场需求与风险评估体系，以市场需求为导向制定投资决策，推动技术研发与市场需求的精准对接。四是健全科技创新主体的内生发展能力体制机制。重视发挥企业在科技创新中的主体地位，通过技术创新指导、专项资金支持、引导社会资本投入等方式，助力数字经济企业提升内生发展能力。五是健全高水平对外开放的体制机制。持续优化营商环境，加强市场监管体系建设，面向全球积极引进海外优质企业和高技术人才团队，加强技术研发的国际合作。同时，更加重视并扩大制度型开放，深化在数字经济规则、规制、标准等方面的制定与衔接合作。

2.完善充分发挥数据作用的基础制度。一是开展数据领域规划编制与实践工作。统筹推进数据领域规划编制工作，加快构建数据领域的规划体系。制定并完善数据产权相关制度，细化全国一体化数据市场培育方案。组织开展数字中国、数字经济、数据要素综合试验区建设，根据各地实际情况开展先行先试。二是持续推进重点领域高质量数据供给。依托“1+3”政策体系，深化公共数据资源开发利用，为人工智能技术创新和产业应用提供坚实的数据支撑。完善数据治理体系，积极引导高质量数据集建设。三是统筹规划建设“四个一体化”数字基础设施。在国家层面统筹规划建设算力网、数据市场、大数据中心、平台网络等“四个一体化”数字基础设施。创新算力与电力协同机制，推动算力设施实现一体化、集约化、绿色化发展。在此基础上，加快国家数据基础设施建设，构建国家数据基础设施的主体架构，并推动区域、行业数据基础设施的互联互通。四是建立健全数据共享和开发利用的激励约束机制。数据要素的市场化定价是实现数据资产优化配置的关键。要加快构建数据资产的估值方法与定价机制，推进数据资产入表核算等工作。五是加快构建完善的数据安全防护体系，从技术创新、政策法规、组织管理等多个维度，着力解决数据泄露、隐私保护、数据跨境流动等带来的安全挑战。

3.优化数字产业集群跨区域发展的治理机制。一是完善产业集群内平台协作机制。在产业集群内培育跨区域、覆盖全产业链的平台，推动各参与方在产业链全过程中实现协同联动。发挥产业集群平台对人工智能技术创新应用的支撑作用，推动数智技术与产业深度融合。二是梯次布局培育数字经济产业集群。适时完善产业链升级政策，推动产业集群联动发展，缓解不同地区在企业、市场、技术等方面的失衡问题。三是构建以“链主”企业为主导的产业链治理机制。破除传统产业因空间地理和行政阻隔而形成的壁垒，遴选培育数字产业集群中具备生态主导力的枢纽型企业作为“链主”，依托“链主”企业引领带动产业集群整体协同发展。四是优化支持产业转移的政策机制。以产业梯度有序转移为导向，在规划对接、产业协作、科技创新以及基础设施建设等方面加强区域合作。通过制定和实施产业链跨区域布局政策，在后发地区打造一批数字经济发展高地，促进区域协调发展。

4.形成数字经济共享发展机制。一是加快中小企业的数字化转型。中小企业数字化转型是数字经济高质量发展的重点与难点。要加快形成促进中小企业数字化转型的长效机制，在开展产业链帮扶的同时，强化对中小企业数字化转型的政策扶持。通过提供专项贷款、贷款贴息等政策工具，加大对中小企业数字化转型的财政金融支持力度。二是健全平台经济监测预警机制。平台经济的健康发展，对于共享数字经济发展成果、解决劳动者就业意义重大。应运用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，持续提升平台经济发展的风险监测与预警能力。三是加强常态化监管及反垄断立法制度建设。为避免或减少数字歧视、数字垄断等现象的发生，要加强对垄断及不正当竞争行为的常态化监管力度，并研究完善相关立法工作。四是加大社会保障覆盖面和保障力度。应更加重视数字经济催生的灵活就业和新就业形态劳动者面临的社会保障不充分等风险，在扩大社会保障覆盖面的同时，提高保障力度，将新增的数字经济税收更大幅度地用于灵活就业和新就业形态劳动者的社会保障。

5.构建适应数字经济发展的财税体制。一是财政政策坚持普惠与重点支持相结合。研究进一步加大研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策的实施力度。对从事关键核心技术攻关的龙头企业，给予特别的政策支持，并完善科技成果转化激励机制。二是落实职务科技成果权属改革。探索制定更多关于科研人员持股、成果转化收益分享、税收优惠等方面的激励政策，充分调动科研人员的积极性，推动更多数字技术成果落地转化。三是推动数据产权与税收制度衔接。研究建立关于数据要素的法律体系，明确数据作为生产要素的产权归属、定价规则及纳税规则。通过立法保障数据要素价值被合理纳入税基，界定数据在采集、存储、加工、流通和交易等环节的税收规则。四是完善无形资产价值动态评估机制。针对数据和算法等无形资产，研究完善标准化估值规则，利用大数据技术和市场价值追踪工具，进行价值动态评估和量化分析，以科学准确地界定征税范围。五是积极发挥均衡性转移支付制度作用。一方面，将从数字经济领域获得的税收更大幅度地用于均衡性转移支付；另一方面，针对因政府初期投入不足导致数据资源匮乏的地区，研究建立数据资源共享机制，特别是对边远薄弱地区提供一定程度的数据资源支持，助力其数字经济发展。

（本文原载于《经济纵横》2025年第6期，编发时有删减）

引用格式：费太安.“十五五”时期我国数字经济发展现实挑战、目标路径及制度创新[J].经济纵横，2025（6）：37-44.

初审：刘维刚

复审：金光敏

终审：李琪