杨春淮：用好宅经互转机制，促进城乡融合发展

    2025年1月4日下午，第十三届“海规沙龙”迎新学术年会在海口市如期举行，中元设计机构的正高级规划师杨春淮发表了主旨演讲。他结合实际案例，以“用好宅经互转机制，促进城乡融合发展”为题，深入探讨了城镇资本投资乡村的可行性和具体路径。

Part 01缘起：变革时代的历史使命

变革时代规划设计行业面临的生存挑战
1.1宏观背景
        国际形势：百年未有之大变局/走和平发展之路/与美西方的关系；
        应对策略：国家层面的双循环战略/设计企业更多面临的是内循环发展机遇。
1.2行业挑战
        经济转轨：以“土地财政”推动房地产建设、拉动内部需求、促进地方发展的经济模式走到了顶点；       
        市场变化：未来建筑设计的主战场将从“增量扩张”转入“存量优化”领域；
        行业转型：从简单输出设计产品转化为“提供产品+咨询服务”，甚至还包括“项目策划、工程融资、人员培训”等内容在内的全过程一揽子服务(项目全咨)。
1.3 应对策略
        在去年的二十届三中全会上，关于内循环发展，明确提出了城乡融合的概念。以往，我们更多聚焦于城市里的城市更新与乡村里的乡村振兴。而此次提出的城乡融合，相较于“城乡一体化”的说法，更侧重于缩小城乡差距，强调两者间的和谐共生。
“城乡一体化”往往倾向于将城市模式直接移植到乡村，这在过往实践中颇为常见。但当前，我们需重新审视并实施新的策略。“城乡融合”是承认城乡不同的前提下的融合，与“城乡一体化”强调城乡无差别的一体化发展是有区别的。
“城乡融合”背景下，发展新质生产力成为关键。“新质生产力”这一理念源自中央的顶层规划，对基层实践具有深远影响。与“新质生产力”紧密相关的基本概念是“新型生产关系”的调整与完善。这两者，即新质生产力和新型生产关系，构成了我们面对未来诸多发展挑战时的总体解题思路。
       回到规划工作中，我们发现一个基本的事实：现有乡村规划成果难以满足“实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展”的目标诉求。当然，造成这一状况的原因并非单一，既不在于规划本身，也不局限于某个部门，而是可能蕴含着更为深层次的原因。刚才，我注意到张院长和万老师都分别提到了这一点。实际上，乡村规划的真正主体是村集体，他们是土地所有者。在乡村规划中，政府更多地扮演着引领者、建议者、服务者和监督者的角色。然而，目前我们习惯于采用城市规划的方式来进行乡村规划。但是，这两者存在本质区别。城市规划的基本前提是所有土地均为国有，我们是在政府整体发展战略的指导下贯彻其开发建设意图。但在乡村规划中，需要考虑国家意志和村民意愿两个方面的诉求。

Part 02中国乡村社会组织结构的演化趋势

2.1人地关系背景下的两种不同发展模式
    （1） 边界与区域：胡焕庸线/南北线上世纪30年代，西北大学教授胡焕庸先生画了一条从东北瑷珲到云南腾冲的大概是45°的斜线，即“胡焕庸线”。以这条线为界，中国被分成东南和西北两个部分。东南部地势平坦，是农耕文明的集中地，以36%的土地供养了全国人口的96%；西北部多山地、沙漠、雪域，更多地呈现出游牧、高原等不同的地理和农业特征，以64%的土地供养4%的人口。胡焕庸线将中国作为一个整体进行了划分。如今，当我们探讨中国的各类问题，尤其是农业问题时，必须充分考虑到这条线的存在。
        此外，还存在一条南北分界线，它虽非直线，但大致沿秦岭至淮河一线延伸，将中国划分为南方与北方两大区域。这条线不仅标志着地理上的南北分界，也深刻影响了人们的生活习俗与文化特征，形成了北方人与南方人的区分。
在这样一个大的范围里边，我们来讨论中国的乡村。
        49年以前：自耕农/雇农/地主若将胡焕庸线以东中国两千多年来的社会组织结构进行高度概括，可大致分为三个层级：顶层为朝廷，中间为州府，底层为县衙。自秦始皇统一中国后，大规模推行郡县制，这一制度逐渐成为此后两千多年中国王朝的基本统一架构。值得注意的是，皇权并未直接延伸至县级以下，县级以下则以小农经济为主导，由地主为代表的乡绅通过种族关系对社会进行治理。
       

        进一步分析，小农经济社会中存在着三种不同的社会角色。首先是自耕农，他们自给自足，拥有一定的土地和牲畜，过着宁静的乡村生活；当农户家中土地超出其劳动力所能承受的范围时，多余的土地便会雇佣他人耕种，从而产生了地主。相反，若农户丧失土地，则转变为雇农。
        在1949年以前的中国乡村，农民主要依据这三种角色进行划分，并通过各自家族的努力与奋斗，在这三种角色之间不断转型。简而言之，中国社会组织结构呈现为三级架构，皇权止于县级，而小农经济则表现为三种角色间的相互转化与动态平衡。
从“人——地关系”看历史中国乡村的社会阶级
毛泽东对中国农民社会现状的调查接下来，我们看一看中国农民社会的基本关系。1912年，教员对中国农民社会现状进行了深入调查。在此基础上，他划分了四个阶级：地主阶级、包括自耕农的小资产阶级、包括半自耕农和贫农的半无产阶级、以及作为雇农的无产阶级。

        到了1930年，教员在《寻乌调查》一书中进一步强调了分析中农、雇农与流氓群体的重要性。他指出，雇农可能兼具无产者与流氓的双重身份特征。同时，他提议将富农、中农、贫农的土地问题分开讨论。这些分析，反映了当时革命前辈对中国农民社会的深刻洞察。

       “人——地”关系9类阶层

       

        依据之前提到的逻辑，我们对传统中国乡村社会中的这三种角色进行了功能性的细分，以便更深入地分析他们与土地的关系。

        地主：一般地主：完全靠土地租金赖以为生(账房先生/狗腿子/丫鬟/长工);恶霸地主：拥有土地并仗势欺人、鱼肉乡里;官僚地主：家族中有人在朝廷做官。
        自耕农：中农：拥有土地与自己家庭成员的劳动能力基本平衡(三十亩地一头牛/老婆孩子热炕头);富农：所拥有土地大于家庭成员的劳动能力，需要雇人帮助耕作/短工;下中农：所拥有的土地不能满足家庭成员的劳动能力，外出打短工。
        雇农：贫农：拥有很少土地或其他不动产，外出打长工;佃户：无土地房屋，有劳动经验，有大牲口、农具等，为地主种地并交租；雇农：无土地与劳动工具，除了出卖劳动力之外一无所有/流氓无产者/革命者。

        当下中国乡村

        个体农户/村集体/农民专业合作社※乡村内部社会组织结构的崩坏一直没有得到修复1949年之后，地主、自耕农和雇农这三种角色逐渐消失，社会角色转变为个体农户。
         改革开放后，专业合作社出现，农民的社会角色变得复杂。现代农民作为村集体的一员，其身份具有多重性，既是土地的所有者，又是实际的劳动者，同时在某些情况下也可能成为被雇佣者。这种身份的重叠与交织，使得原本清晰的乡村社会角色变得模糊不清。
当代乡村农民社会角色关系的复杂性，导致我们在处理乡村问题时，仍面临诸多挑战，也容易犯一些本可以避免的错误。
看国家层面的社会组织结构。古代中国实行的是“朝廷、州府、县衙”三级管理体制，而现代中国则构建了包括“国家、省、市、区县、乡镇”在内的五级人民政府体系。管理成本显然较高，运营效率明显偏低。从整体上看，在当前所有制形成的社会组织架构中，国有资产犹如一头体型硕大的大象，而村集体则如同为数众多的小蚂蚁。

        依据宪法规定，我国实行以社会主义公有制为基础的社会制度，这一公有制体系主要涵盖全民所有和集体所有两种形式。全民所有即全体人民共同拥有财产，而集体所有则指劳动人民集体对财产的共同拥有。尽管宪法在后续修订中纳入了其他私有所有制形式，构建了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，但社会主义公有制作为国家经济制度的基础始终不会改变。

2.2集体经济下的三种不同发展模式

        （1）人民公社
        从抗美援朝时期开始，中国农村逐步形成了互助组、初级社、高级社，最终发展为人民公社。人民公社的分配逻辑是“一大二公”，即规模大、公有化程度高，同时实行“一平二调”，要求成员交纳公粮等。
        （2）包产到户
        1978年土地承包制度实施后，土地被分配给各个村民，形成了集体所有、个体经营的模式，通常以30年的承包期交给个体农户经营。随着改革开放的深入，城市提供了更多机会，80年代开始出现了农民工这一社会角色。2006年，国家取消了农业税，同时取消了个体农户向村集体交纳的所有相关费用，导致村集体的收入归零。
        （3）乡村振兴
        十八大以后，中国进入了城乡融合发展的新阶段，实施了三权分置政策，即明确土地的所有权、承包权和使用权。这一时期，政府开始大力发展集体经济，包括美丽乡村建设、和美乡村建设以及千万工程等项目。这些政策和项目在一些地区取得成功后，被中央政府认可并向全国推广。然而，在推广过程中，如千万工程这一源自江浙地区的模式，由于各地经济社会发展水平差异较大，存在难以照搬的情况。此外，城乡一体化和新型城镇化也是这一时期的重要发展方向。
2006年取消农业税，这在减轻农民负担方面发挥了重要作用。但同时，村里边的“三提五统”资金也被取消了。这使得村集体失去了重要的资金来源，原本用于五保户等特供户的补助资金全部归为国家承担。在经济高速发展时期，国家财政收入较为充裕，这个问题并不突出。然而，当经济从高速发展回归正常发展轨道，进入稳定增长阶段时，国家在财政支出方面的压力便逐渐显现出来。

2.3“三权分置”背景下的“三块地”改革

        （1）“三块地”改革宅基地经营性建设用地征用补偿城市建设地
        （2）“三权分置”思想所有权资格权/承包权/经营权使用权
     

  2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。这次修改农村土地承包法，就是为了将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展。

2.4工业化社会背景下的乡村社会组织结构演变

        从我国改革开放到加入WTO之后，中国社会经历了翻天覆地的变化。

        过去二十年间，国家发展背景逐渐从小农经济社会逐渐转变为工业化社会背景。在此大约半个世纪前，中国还是一个以小农经济为主的社会，现在已转化为全球第一大制造业强国。下图中三个圈内的内循环的农民如今已经能够到城市打工，这是一个非常本质的变化。这种变化可以概括为土地财政经济模式导致了村民社会角色的变化，进而引发了乡村社会组织结构的重大变化。大量农民工的出现便是这一变化的体现。
        改革开放使中国从小农经济社会转变为工业化社会的同时，导致了乡村的普遍衰落。如今，在二十大三中全会提出的城乡融合背景下，新型城镇化和城乡一体化的推进，以及集体经济的严重缺失，这些问题亟待得到系统的解决方案。

2.5从乡村内循环走向城市外循环：城乡空间与村庄发展模式

         （1）非农村集体城中村的村民社会角色发生了显著变化，他们成为了城市中的地主，个体地主和集体地主。由于2006年村集体部分的改革，许多村集体失去了集体资产，而城中村的村民则因土地收益成为实力阶层。经济条件好的村集体还可能转型为资本家，进行资本运作，参与市场投资和经营。这些村集体位于建成区内，尤其在城镇开发边界内，地理位置优越。
        （2）亦工亦农村集体城边村的村民还保留了一部分农地，但大部分不再耕种，因进城务工或提供服务的收益远高于务农。从管理学角度看，这涉及机会成本概念，即选择收益更高的工作而放弃耕种。以美兰区为例，村民计算种地与务工的收益后，发现务工收入远高于种地，因此宁愿让土地荒芜，也不愿继续耕种。
        （3）农业村集体农业村集体包括近郊村和远郊村。近郊村位于城镇开发边界外，吸引城镇居民前来消费，商业活动以服务业为主。远郊村远离城镇，主要发展农业生产，村民包括自耕农、雇农、农民工和农业工人。远郊村的发展潜力在于旅游业等多元化产业。

Part 03国土空间村庄规划的"双导向"特征

3.1中华人民共和国的社会主义公有制属性在当前的架构下，我们需重新审视经济主体的类型。

        根据我国宪法，国家性质决定了经济主体的多样性，包括国营、民营和私营企业。而公司法的最新修编进一步明确了企业的责任形式，有限责任成为主流，无限责任已不复存在。然而，村集体作为特殊的企业形式，其责任形式却有所不同。村集体企业并非农民专业合作社，而是承担着对村民的无限责任。尽管这种无限责任在很大程度上由国家提供保底，但村集体仍需承担相当一部分责任。从这个角度来看，乡村振兴具有深远的历史意义和现实意义。如果能够修复两千多年历史中被破坏的农村基础结构，使村集体能够为村民提供接近无限责任的发展动力，那么国家整体的压力将显著降低。届时，国家可以将更多的资源用于实现我党的既定目标。

3.2国土空间规划体系的基本特征

        （1）空间规划体系的基本特征全域全要素/一张蓝图干到底“多规合一”三区三线/五级三类/四梁八柱
        （2）全域性村庄规划与实用性村庄规划实用性村庄规划的国空定位实用性村庄规划是国土空间村庄规划的重要组成部分，以解决村落乡村建设用地中的"人、房、地"关系为主要工作目标，是国土空间村庄规划衔接乡村振兴战略实施的重要载体。
尽管目前实用性村庄规划的定义不够明确，但其核心目标是服务乡村振兴。乡村振兴的关键在于组织振兴，解决人的问题，而非单纯依赖产业振兴。只有当乡村组织和人力问题得到解决，产业才能可持续发展。
在招商问题上，可以回顾海南建省初期。政府并没有去主动的招商，内地商人蜂拥而至抢地建房的根本原因，是其商业模式自洽、能盈利。而当前一些地方的招商，存在诸多问题，政府服务、基础设施和其他要素的不配套，增加了企业成本，压缩了利润空间…，形不成自洽的商业模式。即使县委书记带领团队到人民大会堂宣传，也难以吸引商家。
尤其是在目前的国际大环境下，许多产业利润率低，无法承受高成本。因此，若不优化营商环境、完善基础设施和配套服务，招商将难以成功。
        乡村振兴五要素与国土空间三区三线
        在这个过程中，我们尝试将乡村振兴五要素与国土空间规划“三区三线”进行对应分析。通过这种对应关系，发现产业振兴涵盖了农业生产用地以及二、三产业相关的生活用地；生态振兴则与生态用地相对应。进一步地，当我们把这种对应关系落实到具体的村庄规划层面时，村庄规划展现出两个主要诉求。
        一方面，村庄规划需要满足来自国土空间规划逐级传递下来的“三区三线”要求。另一方面，村庄规划的核心在于解决村集体的实际需求，即“人、房、地”之间的复杂关系。然而，这两个诉求在一个单一的规划框架内往往难以同时得到充分满足。概括来说，村庄规划是以满足上面的全域性的村庄规划和实用性的村庄规划。

Part 04“三块地”改革背景下的城乡融合发展

4.1实施乡村振兴战略需要“三规统筹”

        就我个人的观点看来，乡村振兴是无法仅凭一个村庄规划就能实现的。因为这不切实际。

       （1）乡村振兴规划，至少需要三个规划组合国土空间村庄规划解决三生空间和村落问题。美丽乡村建设规划作为建设规划，解决村庄基础设施问题，政府投资，目前体系较成熟。乡村产业发展规划包括以“三产“主导的乡村旅游产业规划和“一产“为主导的乡村农业发展规划，最终融合成休闲农业、创意农业等。
        （2）村民的三重身份身份壹：村集体财产的资格股东（行政村/自然村）身份贰：投资股东（出资创建农民专业合作社）身份叁：劳动者（自耕/被雇佣）

4.2“三块地”的本质特征与“三权分置”的应用范围

        （1）三块地的本质特征在前面已经提到。在探讨“三块地”及其相关概念时，我们引用了2016年中央一号文件的精神。该文件从宏观层面阐述了农村宅基地改革、经营性建设用地制度以及土地征收过程。具体到规划领域，我们将其转化为土地利用的三种类型：宅基地、经营性建设用地（经建地）和增补地。
         宅基地是每个村庄都具备的，其核心是资格权，即“一户一宅”政策，这是社会主义公有制下保障广大农村劳动人民基本生存权的体现。在此顺便说一句，关于将宅基地推入市场化进行自由交易的说法，是不了解中国国情的信口雌黄。这与国家基本制度有关。若中国取消宅基地制度，将可能导致大量贫民窟出现，最终导致社会动乱，颠覆社会主义制度的根基。
经营性建设用地是通过村庄规划确定的，用于村集体与社会资本合作的乡村建设用地。在规划中，需确保未来15年（至2035年）村民的“一户一宅”用地需求得到满足。最早，一个行政村可能只有一块预留地，但现在经济发展具有选择性，预留地的开发需根据具体情况灵活处理，如区县统筹的指标“悬浮”政策。
增补地主要涉及靠近城镇开发边界村的土地被征用后，按政策补偿给村集体的部分。例如，若征用1000亩土地，按8%的政策补偿，这部分土地为国有建设用地，划拨给村集体后，可用于失地后的经济发展。此时，村集体可能逐渐转变为城镇街道委员会的角色，实现居民化。
        （2）三权分置的具体内容“三权分置”包括所有权、承包权和使用权。

在“一户一宅”政策实践中如何实行“三权分置”，目前尚未有全国统一的权威做法，各省根据实际情况制定相关政策。理解也有很大的偏差，有的省鼓励宅基地中的多余面积走入市场，让农民获得更多的收入；有的省对此是完全相反的做法，超出部分进行毫不留情的拆除。

4.3宅基地与经营性建设用地相互转化机制

       （1）《土地象限图》
        《土地象限图》中的乡村建设用地，我们从社会属性角度将其划分为四种类型：宅基地、村庄道路广场用地、公益性建设用地（如学校、卫生所等）和经营性建设用地。这种划分方式与以往按照土地属性、建筑物属性或土地许可进行的划分不同，更注重土地的社会权利属性。

        在这四种类型中，"三块地"包括村民宅基地、经营性建设用地和征用土地。其中，宅基地进一步细分为四种类型：现状保留的宅基地即现状宅基地在规划中予以保留，这是主要的类型，对应房地一体化的规划拆除或闲置的宅基地指现状宅基地中规划拆除或因倒塌闲置的部分。应分未分的宅基地例如，30岁的村民兄弟二人仅有一块宅基地，村里因规划限制无法再分配新的宅预留的宅基地考虑到村庄规划15-35年，以及乡村发展的需要，为未来成长的小孩预留一部分宅基地，确保他们未来也有相应的宅基地，而不是全部流向城市。
        （2）人口百岁图与四种宅基地的对应关系这四类宅基地是和人口百岁图是对应起来的。在乡村宅基地规划中，依据人口百岁图进行分类，确保规划的科学性和合理性。
        人口百岁图显示，村庄规划中需重点关注27至66岁人群的宅基地需求，他们是村庄的中坚力量，其宅基地为合法且需保留的现状宅基地，构成村庄发展主流。同时，部分年老体弱、房屋破败的村民，如五保户等，其宅基地可考虑收回再利用。对于应分未分宅基地的情况，需在规划中预留相应土地，保障村民合法权益。
此外，为应对未来需求，还需预留部分宅基地，以满足7至21岁村民在15年后结婚等需求。在土地紧张地区，可通过建设楼房等方式，提高土地利用效率。这些基础工作是"三块地"改革下城乡融合发展的重要内容，需清晰认识并灵活适应各村庄具体情况。

        （3）一类宅基地与二类宅基地一类农村宅基地（070301）指农村用于建造独户住房的土地。二类农村宅基地（070302）指农村用于建造集中住房的土地。

        （4）存量经建地与增量经建地存量经建地是指在"三调"中已经存在的建设用地。其现状可能是废弃的乡村小学用地、托幼用地、村庄范围内中没有被充分利用的边角余料建设用地等，以及可以转化为经建地的各种用地。
         增量经建地是指在现状"三调"基础上、通过实用性村庄规划额外增加的乡村建设用地。
在实用性村庄规划背景下，存量经建地的合理利用是村集体发展的关键机制。待分宅基地与存量经建地可相互转化，为村集体提供了操作空间。从系统论角度看，管理上应留有余地，正如无法精准统计全国人口到个位数，村庄规划也需灵活适应变化

4.4城镇居民获得乡村不动产的三条合法路径

         （1）普遍存在的三种情况笔者团队长期深耕海南乡村规划领域。在实用性村庄规划成果基础上，按照"三权分置"的基本思路和农村土地"三块地"改革的政策导向，通过深入研究现有法律法规的法理基础，结合三亚市乡村振兴全过程咨询的一线实践，对应"宅基地、宅基地转化为经建地、经建地"三种情况，总结出了城镇居民获得乡村房屋不动产所有权的三条合法路径。具体为：* 城镇居民依法继承农村父母宅基地上房屋不动产所有权的现行法律路径需要优化；* 通过实用性村庄规划，将村民因建设乡村民宿使宅基地超出"一户一宅"标准的乡建用地的宅基地属性依法转化为"存量经建地"属性，城镇投资者通过与农民专业合作社组成项目公司、共同建设乡村民宿的方式获得房屋不动产所有权；* 村集体将"增量经建地"以作价入股方式与城镇资本合作成立项目公司；项目公司按照保底分红的原则逐年向村集体回馈经营收入，在保障村民利益、促进乡村振兴战略持续实施的同时，逐步减少地方政府对乡村基础设施投资，将输血行为转化为造血功能。与此同时，项目公司依法获得合作项目的房屋不动产所有权。（由于时间关系，这一部分内容的详细阐述，就不展开了）
        （2）因人而异的实践路径宅基地上房屋不动产的合法继承如果您是一个来自乡村的普通城镇居民，希望以后能自由地回到家乡有居住场所，那么就按照第一条路径去实施（“回故乡”的路径）；超建宅基地通过实用性村庄规划调整为存量经建地如果您是一个有情怀的小规模投资者，还想到你所看重的乡村建设乡村民宿安度晚年，那么就可以按照第二条路径去实施（“去他乡”的路径）；增量经建地的有效使用如果您是个有相当实力的企业家，有意愿倒乡村投资项目，那么可以要按照第三条路径，采取经建地“作价入股”的方式与村集体合作以降低前期投资，通过保底分红方式带领乡亲们共同致富（“做乡振”的路径）。

结 语

顶层设计与基层落实
        以历史视角看，现代化的社会主义公有制中国乡村社会组织结构的建构与完善尚在进行中；在中国已经基本进入工业化社会背景下，城镇居民进入乡村是实现城乡融合重要的基础性工作；目前中国城乡二元社会背景下，在保证社会主义公有制、尊重市场经济规则的前提下，促进城乡融合发展需要大量在地性的原创工作。
        城镇居民进入乡村获得不动产，国家层面初步建构了相应的法律框架，在执行过程中却遇到的许多具体问题，需要通过“三权分置”、“三块地”改革政策的加持，深化完善。
        受行业思维的局限，目前国土空间规划体系更多关注的是“全域性村庄规划”的“三区三线”管控内容，对具体村落基于“一户一宅”农户“人、房、地”关系的内容无能为力，客观上形成了自然资源与农业农村主管部门在乡村基层管理权限的缝隙。
        因此，“实用性村庄规划”在落实乡村振兴战略、实现城乡融合发展的历史使命中承载着极其重要的角色。我们在实践中发现了针对不同的城镇投资主体，有三条较为完整的社会资本进入乡村的法合法路径。其具体落实，需要充分运用实用性村庄规划中所依据的“宅基地与经营性建设用地相互转化机制”化解乡村振兴实践中的一系列难。

       【作者简介】杨春淮1963年生人，教授级高级规划师/国家注册城市规划师、中元设计机构高级合伙人/董事长，海南大学/海南中元市政工程设计有限公司研究生工作站主任、硕士研究生导师。
         海南省“城市规划协会/土地学会/土木建筑学会/民族学会”副理事长、海南省城市更新协会土地整理专业委员会主任委员、海南苏轼文化教育基金会学术委员、第二届中国建筑设计行业管理卓越人物管理创新奖获得者。

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