以国土空间规划为引领 支撑建设安全可靠的韧性城市 | 专家谈学习中央城市工作会议精神
时间：2025-08-08来源：自然资源部
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“韧性”之于城市，是生命力的彰显。近日召开的中央城市工作会议将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为七大重点任务之一，明确指出，要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市；要推进城市基础设施生命线安全工程建设；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理。面对全球气候变化加剧、灾害频发与城市风险复杂化的多重挑战，自然资源部以国土空间规划为统领，坚持统筹发展和安全，着力构建安全韧性城市空间治理体系，为人民群众创造更为安全、宜居、可持续的美好家园。城市是风险挑战的交汇之地，筑牢安全韧性根基，已成为城市永续发展的核心命脉与时代课题。习近平总书记强调：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”中央城市工作会议明确指出，要牢牢守住城市安全底线。国土空间规划作为城市发展的总蓝图和空间治理的基本依据，其战略性引领作用至关重要，应以规划为纲，以韧性为魂，为城市构筑起抵御风险、安全运行的坚实屏障。要强化顶层设计，将韧性安全城市建设目标纳入各级国土空间规划，明确地震、地质、洪涝等自然灾害综合风险防控区域，划定洪涝、地质灾害等风险控制线，统筹划分并明确灾害风险区等级及规划管控要求，引导建设用地布局合理避让；建立国土空间安全韧性城市评价标准体系，合理划分城市防灾分区，完善主体功能区综合配套政策体系，提高民生保障和公共服务供给水平。统筹划定并落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，严格保护生态安全屏障与重要农业空间，为城市生态安全与粮食安全提供保障，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，促进土地资源节约集约利用。强化刚性管控，将国土空间规划确定的安全底线、核心指标作为不可逾越的红线，融入用地审批、用途管制、项目选址、工程建设、城市更新全过程，确保城市安全韧性要求落地见效。
安全是发展的前提，发展是安全的保障。习近平总书记强调：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”发挥“多规合一”改革优势，统筹协调生态保护、农业生产、城镇建设等核心功能空间，优化安全、生态、生活、生产等功能，应对未来不确定性。加强全域国土空间安全风险评估，合理布局城镇空间，避免高风险区域过度集聚，引导人口、产业向安全区域有序流动，从源头上降低重大灾害风险。以社区生活圈为基础，构建城市健康安全单元，建设韧性社区，构建多层次、网络化的综合防灾减灾网络。严格保护并系统性修复重要生态空间，发挥自然生态系统在涵养水源、调节气候、固碳释氧、削减污染及抵御灾害中的天然屏障作用，构建蓝绿交织的韧性生态基底。在空间规划布局中适当“留白”，针对地震、地质、洪水、风暴潮、疫情等灾害事件，合理预留“平战结合”的应急救援空间，构建网络化、分布式基础设施和公共服务设施体系，增强城市遭受重大灾害或突发事件冲击时的防御能力。城市韧性，是高质量发展的基石；国土空间规划，是城市向未来稳健前行的空间基准。习近平总书记强调：“全面推进韧性城市建设，有效提升防灾减灾救灾能力。”应不断强化国土空间规划基础作用，落实差异化用地保障政策，引导资源要素合理流动和高效集聚，提高土地要素配置的精准性和利用效率，促进现代化城市体系不断完善，为建设韧性城市提供坚实空间保障。构建安全韧性基础设施网络，统筹生命线工程、应急避难场所、救灾物资储备库、应急救援设施、转移安置和恢复重建等各类防灾减灾和公共安全设施等用地需求，规划预留防灾减灾救灾空间，提升供水、能源、交通、通信等关键基础设施的冗余度、抗毁损能力及快速恢复能力，优化防灾减灾和各类公共安全设施空间布局。科学布局多水源保障、分布式能源和应急物资储备基地，提升城市在极端状况下的持续运转能力与居民基本保障水平。统筹推进城市地下空间合理开发利用，加强城市地质基础调查，开展城市地质安全风险评价与区划，充分考虑地质、水文等自然环境条件和环境保护、文物保护、防洪排涝抗震等要求，降低自然灾害风险；划定地下空间保护和利用管控分区，提出差异化管控和引导措施，增强城市地下空间安全韧性。提高城市空间治理能力和治理水平，是建设韧性城市的基础保障。习近平总书记指出：“要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。”用数智技术为城市治理赋能，充分利用大数据、人工智能、物联网等信息技术，对灾害和风险进行动态感知、监测预警，建立全链条、多主体、多灾种综合风险信息平台。将城市安全韧性纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，将相关安全韧性指标纳入城市体检评估和自然资源执法督察工作，实现自然资源调查、国土空间规划、用途管制、执法监督等全生命周期管理。加快建设全国国土空间规划实施监测网络，重点针对自然灾害综合风险防控区域开展安全韧性监测评估预警，对城市安全风险变化进行精准研判，及时把握安全风险的规律特点，完善规划应对措施，切实防范化解城市运行中的各类安全风险。发挥国土空间规划对灾害防治的刚性约束作用，建立灾害分区分类用地管控机制，推动形成有效防控重大灾害风险的城市空间结构和风险防控体系。总结韧性城市规划建设实践经验，提高全社会对韧性城市理念的认同，激发政府、市场、社会多元主体共同参与规划实施和韧性建设的内生动力。（作者：石菊松 中国地质环境监测院副院长）
来源：自然资源部
